Sự khác biệt giữa Kế hoạch, Quy hoạch kinh tế – xã hội và Quy hoạch đô thị(18/04/2017)

Quy hoạch đô thị Việt Nam vốn là bản quy hoạch mang tính chiến lược. Nó  được thể hiện hóa các mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế xã hội và Nghị  quyết của Đảng, chính phủ; Là sự phối kết hợp của rất nhiều các thông số mục  tiêu của các quy hoạch ngành nhằm kiến tạo lên những không gian vật thể phục  vụ đời sống xã hội, phát triển kinh tế đất nước. Nếu muốn có một luật Quy hoạch  bao trùm lên quy hoạch đô thị nói riêng hay các quy hoạch ngành nói chung về  mặt phương pháp luận cần được nghiên cứu, thực hiện một cách khoa học, tránh  lẫn lộn ngay từ bản chất của Kế hoạch/quy hoạch kinh tế xã hội với Quy hoạch đô  thị. Hơn hết Luật quy hoạch mới phải đủ “năng lực” bao trùm để tránh sự trồng  chéo và đảm đương được đúng nhiệm vụ của mình. Bởi nếu một quyết sách không  đúng sẽ kéo tụt lùi xã hội hàng nhiều năm. Bài viết phần nào làm rõ bản chất hai  loại hình quy hoạch trên.

Khu đô thị Ecopark Hưng Yên

Chiến tranh thế giới lần thứ nhất buộc hầu như mọi nhà nước phải huy động toàn bộ các nguồn lực quốc gia. Trên thế giới, ý tưởng về việc lập kế hoạch kinh tế xã hội đã xuất hiện. Các vấn đề về chu kỳ kinh tế tăng giảm, nạn thất nghiệp dẫn đến sự tăng cường can thiệp của nhà nước vào việc lập kế hoạch kinh tế xã hội. Chiến tranh thế giới thứ hai lặp lại, diễn ra, chịu ảnh hưởng của chiến tranh thế giới thứ nhất, một số nước nhà nước không chỉ lập kế hoạch kinh tế xã hội để phục vụ chiến tranh mà còn có kế hoạch kinh tế tái thiết ngay khi cuộc chiến bắt đầu.

Tại một số bản kế hoạch kinh tế xã hội, các quyết định về tính ưu tiên được thông qua không đơn giản dựa trên các tính toán về kinh tế, mà còn phụ thuộc vào các quyết định chính trị dựa trên các giá trị xã hội. Ngay từ năm 1841 Friedrich List đã viết: “nhiệm vụ của nền kinh tế quốc dân là phải đạt được sự phát triển toàn diện kinh tế đất nước, trong khi chuẩn bị gia nhập xã hội phổ quát của tương lai”. Trong khi các lý thuyết của ông phục vụ mục đích cho chủ nghĩa quân phiệt Đức sau thời kỳ Bismarck và ở Nhật bản sau thời kỳ Minh trị, chúng cũng gián tiếp đóng góp vào các bản kế hoạch kinh tế của nước Nga xô viết. Trong lịch sử, Friedrich List là người trước Marx – là cha đẻ của lý thuyết về quy hoạch, kế hoạch; Rathenau –người tổ chức thực hiện kinh tế kế hoạch hiện đại đầu tiên ở Đức trong chiến tranh thế giới thứ nhất – là người trước Lenin có cách tiếp cận về lập kế hoạch ở nước Nga xô viết dựa trên các tiền lệ đã có ở Đức.

Làm thế nào để có bản quy hoạch hợp lý? Nó bắt nguồn từ nỗ lực tham vọng của người lập kế hoạch để đưa ra các quyết sách hợp lý, liên quan đến điều phối có hệ thống các quyết định và chính sách, xây dựng rõ ràng các mục tiêu. Một điểm khác nữa như là chống lại sự phát triển không có kế hoạch, nhấn mạnh sự đánh giá kết quả đạt được, những thước đo thành công hay thất bại. Nói tóm lại, một bản kế hoạch hợp lý là ít ra nó phải đảm bảo gần đúng với các ý tưởng của nó, thông qua sự công bằng, minh bạch trong nghiên cứu khoa học về kinh tế xã hội.

Vào đầu những năm 1930, Karl Mannheim – nhà xã hội học người Hung đã đưa ra “những suy nghĩ về tầm mức của quy hoạch”, trong đó sự cân bằng các hoạt động có kế hoạch và không có kế hoạch của xã hội được quyết định theo hướng cũ. Theo quan điểm này, chủ nghĩa tự do xuất hiện như là một giai đoạn chuyển tiếp giữa hai hình thức trật tự có kế hoạch, mà trước đó đã tồn tại ở thời kỳ trung cổ Christendom, trong khi giai đoạn mới là kết quả của “sự phát triển của một hệ thống thống nhất và phối hợp các vấn đề kỹ thuật xã hội.

Đã có những tranh luận về các cách tiếp cận mới của kế hoạch/quy hoạch, có sự gia tăng liên tục về số lượng các bản quy hoạch và các cơ quan làm quy hoạch cả ở các nước công nghiệp phát triển và các nước kém phát triển. Tuy nhiên không có lý thuyết chung nào về kế hoạch/quy hoạch kinh tế xã hội. Để có một lý thuyết như vậy phải xem xét các nghiên cứu quốc tế so sánh giữa các nhà kinh tế học, sử gia, các nhà khoa học chính trị và xã hội.

Thực tế về tổ chức kế hoạch/quy hoạch ở các nước khác nhau. Ở Liên Xô, kế hoạch/quy hoạch bắt đầu từ năm 1925, kế hoạch 5 năm đầu tiên bắt đầu từ năm 1928; Ở Đức, kế hoạch 4 năm đầu tiên của nước Đức quốc xã bắt đầu từ năm 1933, của nước Ý phát xít tương tự bắt đầu từ năm 1933; Ở Mỹ kế hoạch phát triển thung lũng Tennessee cũng bắt đầu vào năm này; Thổ Nhĩ Kỳ vào năm 1934 v.v…

Ở các nước giàu, kế hoạch/quy hoạch mang tích chất ít toàn diện hơn so với các nước nghèo, có thể thấy các kế hoạch này dường như là những đợt cắt giảm sản xuất ngắn hạn. Một số nước kém phát triển hơn như Ấn Độ, kế hoạch kinh tế xã hội được kết hợp với hệ thống chính trị dân chủ bầu cử tự do. Các nước khác ví dụ như Trung Quốc kế hoạch là một hệ thống huy động các nguồn lực, trong đó các mục tiêu phát triển cao có thể không thực tế khi áp lực được đặt lên vai quân đội và Đảng cộng sản. Kế hoạch càng tham vọng thì sẽ thúc đẩy sự đồng thuận đối đầu với những thách thức bên ngoài và bên trong, nếu kế hoạch thành công nó sẽ làm giảm áp lực với hệ thống chính trị.

Quy hoạch đô thị – lịch sử và sự hình thành

Khái niệm quy hoạch đô thị theo nghĩa từ tiếng Anh là urban planning hay town (city) planning bắt nguồn từ thời Hy Lạp cổ xưa khi thành phố Piraeus được quy hoạch thiết kế theo sơ đồ mạng lưới các đường phố bởi các kỹ sư và kiến trúc sư. La mã cổ đại cũng như Hy Lạp cổ đại sử dụng các quy hoạch theo sơ đồ mạng lưới. Quy hoạch thành phố ở La Mã được phát triển để bảo vệ quân sự và các tiện ích công cộng. Sự phát triển các quy hoạch này trở thành ý tưởng về quy hoạch đô thị. Nhiều thành phố châu Âu sau này vẫn giữ được dáng vẻ như quy hoạch của trung tâm các thành phố La Mã trước kia. Trải qua các thời kỳ, từ cách mạng dân chủ tư sản châu Âu dẫn đến cách mạng công nghiệp đã làm thay đổi hình thái kinh tế – xã hội, làm tăng nhanh tốc độ đô thị hóa. Tới thế kỷ XV đã có những chứng tích về thiết kế đô thị và những người tham gia, và đã có những luận thuyết về kiến trúc và quy hoạch đô thị v.v…

Đã có nhiều lý thuyết về quy hoạch đô thị khác nhau như: lý thuyết về thành phố không tưởng của Robert Owen (1771 – 1858) hay Francois Marie Charles Fourier (1772 -1837); Lý thuyết thành phố vườn và thành phố vệ tinh của Ebenezer Howard (1850 – 1928); Lý thuyết về thành phố chuỗi của Aturo Soria Y Mata (1844 – 1920); Lý thuyết về quy hoạch đô thị hiện đại của Le Corbusier (1887 – 1965)…

Tuy ý tưởng, mức độ nghiên cứu và đề xuất của các tác giả khác nhau nhưng tựu trung là nghiên cứu các mô hình lý thuyết với các dạng phát triển đô thị. Theo Ward, S (1994). Quy hoạch đô thị – về bản chất, chính là sự nghiên cứu hình thành tương lai.

Hệ thống quy hoạch đô thị ngày nay được hoàn thiện sau chiến tranh thế giới thứ hai. Chức năng cơ bản của hệ thống quy hoạch là cân bằng giữa lợi ích công cộng và tư nhân, Nhà đầu tư khi xây dựng phải có giấy phép quy hoạch. Quy hoạch đô thị phải phục vụ cộng đồng, xã hội; lợi ích cộng đồng phải đứng trước lợi ích tư nhân.

Về luật pháp về quy hoạch đô thị, có thể kể tới rất nhiều như ở Anh có “Town and country planning Act 1947 – Luật quy hoạch thành phố từ năm 1947” ; Ở Mỹ có “A Standard State Zoning Enabling Act” (SZEA)/Luật phân vùng tiêu chuẩn các tiểu bang 1921” và “the Standard City Planning Enabling Act/Luật quy hoạch tiêu chuẩn thành phố 1927” ; Trung Quốc có “Law of the people’s republic of China on urban and rural planning/Luật quy hoạch đô thị và nông thôn 2007”; Nga có “Градостроительный Кодекс Российской Федерации/Quy chuẩn quy hoạch thành phố” được Дума quốc gia Nga thông qua vào năm 2004” V.v…

Kế hoạch/Quy hoạch kinh tế xã hội và quy hoạch đô thị ở Việt Nam

Trong thời kỳ chiến tranh cũng như sau ngày miền nam hoàn toàn giải phóng, nền kinh tế nước ta là nền kinh tế kế hoạch hóa. Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội thông thường là 5 năm theo nghị quyết các kỳ Đại hội Đảng bộ các cấp. Trong các bản kế hoạch này thường có những nhiệm vụ cơ bản, các chỉ tiêu kinh tế cụ thể như 21 triệu tấn lương thực, 1 triệu tấn cá biển, 1 triệu hécta khai hoang, 1 triệu 200 ngàn hécta rừng mới trồng, sản lượng cơ khí tăng 2 lần rưỡi so với năm 1975, 10 triệu tấn than sạch, 5 tỷ kilôoát/giờ điện, 2 triệu tấn xi măng, 14 triệu mét vuông nhà ở… và phương hướng phát triển các ngành v.v…

Về luật pháp, đến năm 2006 trước nhu cầu cấp bách của phát triển đất nước, Chính phủ mới định hình hệ thống quy hoạch, bao gồm: Quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội, Quy hoạch sử dụng đất và Quy hoạch xây dựng; mỗi hệ thống quy hoạch đều có cấp quốc gia và các cấp địa phương. Quy hoạch của các ngành kinh tế được coi như một bộ phận của quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Theo thời gian, mỗi hệ thống quy hoạch đều được quy định cụ thể trong một văn bản quy phạm pháp luật hoặc dưới dạng luật được Quốc hội thông qua, hoặc nghị định của Chính phủ.

Về Quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội luôn được đặt ở vị trí quan trọng nhất. Thẩm quyền quyết định quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội của cả nước và các cấp địa phương thuộc về Đại hội Đại biểu Đảng bộ của cấp bộ Đảng tương đương. Mặc dù quan trọng như vậy, nhưng Hiến pháp chưa có một điều nào nói về quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội và Quốc hội cũng chưa thông qua bất cứ Luật nào quy định về loại quy hoạch này. Hành lang pháp lý cao nhất mới được thiết lập gần đây ở cấp Nghị định của Chính phủ, đó là Nghị định số 92/2006/NĐ-CP, ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội lần đầu tiên sử dụng từ quy hoạch và có phần giải nghĩa về loại hình quy hoạch này. Năm 2008, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 04/2008/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92. Sau này trong luật đất đai có giải thích sự khác nhau giữa 2 từ kế hoạch và quy hoạch, đó là: kế hoạch có thời kỳ 5 năm; quy hoạch có thời kỳ 10 năm.

Về quy hoạch xây dựng Hiến pháp 1980 và sau này là Hiến pháp 1992 hiến định việc xây dựng nhà ở và quản lý đất đai phải theo quy hoạch chung xây dựng (điều 20 và điều 62). Để tăng cường công tác quản lý xây dựng đô thị, ngay từ Quyết định số 115-CT ngày 02/05/1986 của Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng đã yêu cầu việc xây dựng và phát triển đô thị phải căn cứ vào các đồ án quy hoạch xây dựng được các cấp có thẩm quyền phê duyệt (điều 1). Nghị định số 08/2005/NĐ-CP ngày 24/01/2005 của Chính phủ về quy hoạch xây dựng và sau đó được nâng lên thành bộ Luật Quy hoạch đô thị (2009) tiếp tục thực hiện theo tinh thần đó. Từ quy hoạch đô thị kể từ đây thay thế từ quy hoạch xây dựng. Trong thực tế những nội hàm của quy hoạch xây dựng hay quy hoạch đô thị là giống nhau và đã có trong Luật xây dựng (2003) trong phần giải thích từ ngữ.

Trước năm 1994, ủy ban nhân dân các cấp địa phương vẫn tự phê duyệt quy hoạch đô thị để làm công cụ quản lý. Văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên về quy hoạch đô thị là Nghị định số 91-CP, ngày 17/8/1994 ban hành điều lệ quản lý quy hoạch đô thị. Tiếp theo, quy hoạch đô thị và quy hoạch khu dân cư nông thôn gọi chung là quy hoạch xây dựng được quy định cụ thể trong Luật Xây dựng (Quốc hội thông qua năm 2003). Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 08/2005/NĐ-CP, ngày 24/01/2005 về quy hoạch xây dựng như một trong các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Xây dựng. Năm 2009, Quốc hội tiếp tục thông qua Luật Quy hoạch đô thị, thay thế phần quy hoạch đô thị trong Luật Xây dựng với các nội dung chi tiết hơn. Để hướng dẫn thi hành Luật này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2010/NĐ-CP, ngày 07/4/2010, hướng dẫn việc lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị.

Cảng Tuần Châu – Hạ Long vừa được xây mới theo quy hoạch

Quy hoạch xây dựng là công cụ để quản lý đô thị. Bên cạnh những những mặt tác động tích cực như: việc phủ kín quy hoạch chung diện tích xây dựng đô thị sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho những định hướng kinh tế trong quy hoạch phát triển kinh tế xã hội được thực hiện; quy hoạch xây dựng góp phần tạo lập bố trí định hướng không gian phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, cải tạo các khu dân cư đô thị; quy hoạch xây dựng tác động điều tiết tăng nguồn cung bất động sản khi thị trường thiếu hàng hóa (nhà ở, đất ở); quy hoạch xây dựng làm thay đổi giá trị bất động sản tạo nên giá trị gia tăng to lớn cho tiền đề kinh tế phát triển v.v…. Tuy nhiên hiện nay, theo báo cáo của Bộ kế hoạch đầu tư về sự mâu thuẫn, trùng lặp giữa các loại hình quy hoạch là: quy trình còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu tầm nhìn dài hạn, tính khả thi không cao, quy trình thẩm định quy hoạch còn lỏng lẻo, sự phối kết hợp giữa các ngành các cấp không hiệu quả, tổ chức giám sát thực hiện quy hoạch chưa được triển khai thường xuyên. Đặc biệt là việc xây dựng riêng rẽ, thiếu tính liên kết trong quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội và các quy hoạch ngành.

Hiện nay Quốc Hội đang thẩm định và thông qua Bộ luật quy hoạch (mới) quy định về hoạt động quy hoạch bao gồm lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh và thực hiện các loại quy hoạch; quyền và nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân tham gia hoạt động quy hoạch. Trên cơ sở kế thừa những thành tựu khoa học chung của nhân loại về công tác quản lý quy hoạch, cần cân nhắc kỹ để có một bộ Luật góp phần cải cách thủ tục hành chính một cách hiệu quả, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp trong thủ tục xây dựng đầu tư phát triển, trên tinh thần kế thừa, tránh chồng lấn lãng phí giữa các ngành./.

TS.QLĐT Lý Văn Vinh – Viện Kiến trúc Quốc gia