Quy hoạch tỉnh: Khai thác tiềm năng địa phương trong mối liên kết với quy hoạch tổng thể quốc gia – ngành – vùng(04/08/2022)

Triển khai loại hình quy hoạch tích hợp mới với tầm nhìn xa nhưng lại thực hiện, hoàn thành trong thời hạn cấp bách, nếu không đủ tâm – tầm sẽ lại làm giảm tính khả thi của Quy hoạch Tỉnh và mối liên kết Vùng, Ngành chỉ còn là câu chữ.

Khó khăn vướng mắc trong triển khai lập Quy hoạch Tỉnh

Xem xét, định hướng trong tổng thể liên kết

Quy hoạch tỉnh là quy hoạch cụ thể hoá của quy hoạch cấp trên (quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch ngành) và phải mang tính kết nối. Kết nối và cụ thể hoá chính là tiêu chí để nối giữa quy hoạch tỉnh với các Quy hoạch cấp trên. Quy hoạch cấp trên là định hướng, chiến lược cho Quy hoạch Tỉnh để cụ thể hoá, từ đó phát triển kinh tế Ngành, Vùng, Quốc gia lớn mạnh, đủ sức cạnh tranh với thế giới.

Nhưng trên thực tế, những quy hoạch cấp trên chưa được phê duyệt đầy đủ, nên việc triển khai Quy hoạch Tỉnh trong tình thế này sẽ gặp vướng mắc trong hoạch định chiến lược cũng như trong mối liên kết, hợp lực trong ngành, vùng, quốc gia. Ví dụ: 13 năm trước, tỉnh Ninh Thuận hoạch định 1300ha đất cho 2 dự án điện hạt nhân.Cho đến nay, dù Quốc hội đã quyết dừng nhưng vẫn bàn thảo giữ đất để phát triển loại hình này trong tương lai, vấn đề không chỉ là tính toán chưa thấu đáo của ngành mà còn trực tiếp ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng đất của tỉnh, gây ảnh hưởng sinh hoạt, đời sống của dân cư địa bàn dự án.

Những mục tiêu xác định trong quy hoạch cấp trên nhưng chưa được phê duyệt cũng sẽ ảnh hưởng trong việc xác định, định hình lĩnh vực phát triển, ngành mũi nhọn, quỹ đất sử dụng của mỗi Tỉnh trong mối liên kết Vùng. Đơn cử: Vùng Đồng bằng sông Cửu Long là vùng xuất khẩu gạo lớn nhất của cả nước cùng với nhiều sản phẩm nông thuỷ sản nhưng yếu tố cấp thiết và cần thiết cho cả vùng là logistics quy mô vùng lại không được bàn đến trong bất kỳ quy hoạch Tỉnh nào trong Vùng.

Việc đánh giá thực trạng các lĩnh vực quy hoạch trước đây mới dừng trong phạm vi của mỗi Tỉnh Thành mà chưa có việc đánh giá đó lồng ghép trong quy hoạch cấp trên để thấy được mối tương quan, sự tác động tương hỗ với nhau.

Trách nhiệm và sự chủ động của địa phương

Ở một khía cạnh khác, trong tổng số 63 tỉnh thành, đến nay mói có 17 Tỉnh Thành tự chủ về mặt kinh tế, còn lại đều có sự hỗ trợ từ ngân sách Trung ương, nên trách nhiệm và sự chủ động đối với công tác quy hoạch chưa cao, không thực sự muốn khai thác hết tiềm năng của địa phương trong việc tự lực cũng như tham gia đóng góp kinh tế đất nước. Có những địa phương đang nằm trong một Vùng kinh tế, được hưởng lợi thế tác động của Vùng đó nhưng lại không nghĩ đến trách nhiệm của mình với cả vùng, thậm chí đề xuất ra khỏi vùng kinh tế đó. Chẳng hạn  như một số địa phương trong Vùng Thủ đô được hưởng những lợi ích về địa thế liền kề Thủ đô, chênh lệch địa tô, thu hút đầu tư… từ Hà Nội nhưng lại không nghĩ đến việc chia sẻ trách nhiệm vói Thủ đô về nhân lực, việc làm, cung cấp lương thực, thực phẩm….

Có những địa phương chỉ muốn nhanh chóng hoàn thành nhiệm vụ lập quy hoạch tỉnh bằng cách cập nhật những đồ án, dự án đã phê duyệt hoặc trên cơ sở tổng hợp nhu cầu sử dụng đất của các địa bàn cấp Huyện, Tỉnh, chứ hoàn toàn không được tính toán trong tổng thể cơ cấu – điều tiết chung của Tỉnh. Một số địa phương không trách nhiệm hoặc chỉ coi trọng công tác quy hoạch ở cấp trên – tỉnh, thành phố, còn xuống đến cấp quận, huyện thì lại không triển khai tuân chỉ. Điều này cũng làm giảm đi tính thời hạn, tăng thời gian cập nhật thông tin.

Đơn vị tư vấn

Số lượng không nhiều và năng lực không đồng đều của các đơn vị tư vấn lập quy hoạch trên địa bàn toàn quốc; Lần đầu tiên triển khai lập quy hoạch tích hợp; Sự phối hợp, liên kết với các đơn vị trong Tỉnh không thuận lợi, chưa nói chuyện với Vùng chưa thực sự dễ dàng. Có tư vấn khó khăn về mặt địa lý (đơn vị ngoài Bắc làm quy hoạch tỉnh phía Nam) hoặc bị gây khó dễ khi tiếp cận hồ sơ, tài liêu, hiện trạng tại địa phương.

Một số Tỉnh bỏ số tiền lớn thuê tư vấn nước ngoài, đó là điều tốt nếu đơn vị thực lực sẽ cho kết quả nghiên cứu phát triển Tỉnh hiện đại, bền vững, đủ sức cạnh tranh không chỉ ở trong nước. Nhưng thực tế, đôi khi có đơn vị tư vấn chưa từng thực hiện đồ án cấp độ tương tự hoặc các đề xuất chỉ từ những chuyên gia trong nước nên kết quả không như kỳ vọng và không khớp với thực trạng, mong muốn phát triển của địa phương.

Thời hạn và tầm nhìn của quy hoạch tỉnh

Khai thác tiềm năng phát triển bền vững

Quy hoạch Tỉnh là nhằm tới việc khai thác hiệu quả quỹ đất, phát triển bền vững trên cơ sở phát huy tiềm năng, thế mạnh, sự độc đáo khác biệt của mỗi địa phương; Liên kết phát triển đồng bộ trong tổng thể chung Vùng, Ngành, Quốc gia và thực hiện việc đầu tư xây dựng theo quy hoạch.

Vì vậy cần xác định rõ tiềm năng, thế mạnh của mỗi địa phương để xác định các lĩnh vực chiến lược, ngành chủ chốt, mũi nhọn trong đồ án quy hoạch Tỉnh:

+ Nếu chỉ khai thác các nguồn tài nguyên hữu hạn: Đất, cảnh quan ven biển, liền kề giao thông chính thì chỉ đáp ứng tầm nhìn ngắn hạn và sự phát triển chênh lệch, phân hóa đời sống giữa các khu vực trong địa phương ngày càng lớn.

+ Nếu biết khai thác các nguồn tài nguyên vô hạn: Văn hóa, lịch sử, khí hậu, địa hình khác biệt; đề xuất các công cụ quản lý (cơ chế chính sách khuyến khích) nghiên cứu khắc chế những hạn chế thì sẽ phát triển bền vững và không tạo ra sự chênh lệch giữa các vùng miền, đồng thời tạo ra những quỹ đất giá trị mới, thu hút sự tham gia đầu tư từ các nguồn lực xã hội, chủ thể vào mọi lĩnh vực.

Đành rằng việc khai thác các lợi thế tiềm năng, thế mạnh của địa phương là ngành mũi nhọn nhưng cần quan tâm phát triển bền vững toàn Tỉnh. Một số địa phương đề nghị dịch chuyển các tuyến đường quốc lộ Bắc – Nam để phát triển trên cơ sở quỹ đất lợi thế giao thông, khu ven biển mà chưa nghĩ đến việc đẩy mạnh, kết nối hạ tầng Đông – Tây để tạo động lực phát triển khu vực miền núi phía Tây (có khí hậu, môi trường, cảnh quan, văn hóa độc đáo, khác biệt). Có địa phương lại chấp nhận các loại hình, quy mô công nghiệp bằng mọi giá để lấp đầy đất chuyển đổi từ nông nghiệp sang, hoặc phê duyệt dự án chặn, cắt mương tưới tiêu làm hoang hóa các khu vực đất sản xuất… mà chưa nghĩ đến môi trường, đời sống bà con nông dân, an ninh lương thực.

Thời gian qua có rất nhiều đồ án được điều chỉnh, đặc biệt nếu theo cam kết của Thủ tướng Chính phủ đến năm 2050 đưa phát thải ròng bằng “0” thì các tỉnh thành đang chủ yếu đầu tư ngắn hạn khai thác về công nghiệp đều phải điều chỉnh lại. Đây cũng là câu chuyện rất khó khăn cho các vị lãnh đạo mới của địa phương khi vừa phải đạt mục tiêu phát triển kinh tế của Tỉnh, thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng nhưng vẫn phải đảm bảo việc tiếp nối quy hoạch của các thời kỳ trước đó.

Bối cảnh và tầm nhìn

Những vấn đề, bối cảnh đã được dự báo trước như sự biến đổi khí hậu, tình hình nước biển dâng…; Những định hướng mới xuất hiện như cam kết của Thủ tướng đến năm 2050 Việt Nam đưa phát thải ròng bằng “0”; Những công việc về nội vụ, sắp xếp, phân bổ, sáp nhập tỉnh với các tiêu chí cũng ảnh hưởng đến tầm nhìn, việc định hình quy mô dân số, cấu trúc ngành nghề, số lượng đơn vị hành chính, cấp độ đô thị… Những tình huống mới như đại dịch Covid-19 cần sự phối hợp, liên kết địa bàn… Tất cả phải được đặt lên bàn thảo trong việc địa phương xem xét mục tiêu phát triển của đồ án quy hoạch tỉnh để có được kịch bản ứng phó chủ động. Những câu chuyện này đều là câu chuyện của đồ án Quy hoạch Tỉnh khi tầm nhìn cùng hướng tới năm 2050.

Tương lai quy mô Tỉnh ra sao? Tỉnh nào sẽ phải sáp nhập? Bình Thuận vãn thuộc vùng Duyên hải Nam Trung Bộ hay Đông Nam Bộ mà vẫn còn bàn thảo ở cấp độ Vung trong khi Tỉnh đang lập đồ án quy hoạch? Hưng Yên dưới 1000km2 có sáp nhập và sáp nhập với Tỉnh nào?… Tất cả đều ảnh hưởng đến mục tiêu, chiến lược trong đồ án quy hoạch tỉnh mà thời hạn điều chỉnh lại không dưới 10 năm và Thủ tướng là cấp thẩm quyền quyết định.

Khi nghiên cứu lập quy hoạch đều phải đánh giá thực trạng mọi mặt, để thấy rõ được tiềm năng cơ hội, lợi thế, hạn chế, thách thức phát triển. Bên cạnh đó có phần đánh giá việc triển khai, thực hiện các quy hoạch trước đó: những việc đã và không thể thực hiện. Phần lớn các dự án triển khai được đều là các khu đất vàng, lợi thế về vị trí. Số dự án chưa triển khai được là do vướng giải phóng mặt bằng, đầu tư hạ tầng hoặc không còn đúng thời điểm lợi thế, loại hình cạnh tranh… Kết quả đánh giá là cơ sở để điều chỉnh, điều tiết tầm nhìn, chức năng thích ứng.

Với tầm nhìn quy hoạch ngắn hạn 5-10 năm, đến năm 2030, các Tỉnh chủ yếu xác định chức năng khai thác các yếu tố lợi thế về tiềm năng hữu hạn, ưu thế lớn như các khu đất ven biển, liền kề các tuyến giao thông quốc lộ chính hay là các khu vực cảnh quan lớn thuận lợi cho việc phát triển các lô đất thương mại, dịch vụ, nhà ở…. mà chưa nghĩ đến sự phát triển lâu dài, bền vững. Nếu có định hướng tầm nhìn lâu dài rồi từ đó phân định kế hoạch phát triển mà giai đoạn trước mắt là tầm nhìn ngắn hạn thì sự định hướng trong đồ án cũng như thực hiện khi triển khai sẽ khả thi và bền vững hơn. Một tỉnh có cả vùng biển và vùng núi lại không nghĩ đến các công cụ quản lý, các cơ chế chính sách để kích thích vùng núi phát triển, đảm bảo sự cân bằng bền vững giữa các khu vực, lại vô tình làm tăng sự phân hoá giàu nghèo, phân hóa xã hội.

Theo quy định, thời hạn hoàn thành quy hoạch tỉnh của 63 Tỉnh Thành phải trước ngày 31/12/2022, nhưng tầm nhìn của đồ án Quy hoạch Tỉnh lại đến tận năm 2050, nghĩa là 5 đến 6 nhiệm kỳ của thế hệ cán bộ lãnh đạo địa phương. Đây là tầm nhìn rất khó đối với thời hạn phải hoàn thành quy hoạch, quỹ thời gian để thiết lập, thẩm định, phê duyệt là khó hoặc không thể, nếu như không huy động đội ngũ chuyên gia, Hiệp Hội chuyên ngành trong việc tập hợp ý kiến đóng góp, tham gia phản biện, thậm chí thẩm định. Điều này đã có trong luật về đồ án quy hoạch phải có sự tham gia của cộng đồng, trong đó có đội ngũ các chuyên gia, các hiệp hội chuyên ngành.

Sau mỗi đồ án quy hoạch Tỉnh là việc triển khai các đồ án quy hoạch cấp dưới, quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc các khu vực đặc thù và đặc biệt là kế hoạch sử dụng đất. Nếu đồ án quy hoạch Tỉnh thực hiện quá vội hoặc chỉ mang tính chất cập nhật các đồ án, quy hoạch, quy chế trước đó thì đâu còn là quy hoạch tích hợp và tầm nhìn dài hạn?

Đơn cử như ở Hà Nội, ngày 01/08/2008, Hà Nội sáp nhập với Hà Tây, nhưng sau 3 năm, đến 26/07/2011, Thủ tướng mới có Quyết định 1259/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050. Sau đó thì 11 năm mới triển khai dứt điểm 181 đồ án cấp dưới, các quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc các khu vực đặc thù. Nhưng đáng chú ý đến tận bây giờ, sau 14 năm hợp nhất, Hà Nội vẫn chưa có Chương trình phát triển đô thị và Kế hoạch tương ứng được cấp thẩm quyền phê duyệt, làm cơ sở để kiểm soát phát triển đô thị, xác định ưu tiên tập trung nguồn lực phát triển khu vực nào,  không gây ra sự lãng phí đầu tư… chứ không chỉ thuần túy quản lý hành chính, chấp thuận bất luận đồ án như cách làm hiện nay.

Tạo đột phá, kích thích phát triển khu vực, Tỉnh

Kết hợp bảo tồn và phát triển tỉnh Ninh Thuận

Trong Quy hoạch Tỉnh, điều quan trọng nhất là tầm nhìn, phải luôn tạo ra sự đột biến dựa trên tiềm năng vô hạn, được kích thích thông qua các công cụ quản lý. Nếu địa phương cùng đội ngũ chuyên gia, tư vấn đề xuất những suy nghĩ – tầm nhìn mới, tích cực thì sẽ có những chức năng, dự án lớn làm yếu tố hạt nhân, thay đổi diện mạo, đột phá tạo ra sự kích thích phát triển kinh tế. Tuy nhiên, thực tế diễn ra tại các địa phương lại khác.

Về khai thác tiềm năng vô hạn và khác biệt sẵn có: Ví dụ như tỉnh Ninh Thuận thiếu nước ngọt, nếu đầm Nại ngăn đập cầu cũ thì sẽ có một hồ nước ngọt 20.000m3 sau 10 năm, một khu vực vịnh – quỹ đất phát triển du lịch mới, trung tâm ẩm thực của Tỉnh khi mà quỹ đất ven biển Ninh Chữ 23km đã khai thác cạn kiệt. Bên cạnh đó, Ninh Thuận là tỉnh duy nhất trong 6 tỉnh có đồi cát có khí hậu như vùng Tây Á, lại là vùng cát duy nhất ở Đông Nam Á có đủ cả 3 màu: đỏ – trắng – vàng và cấu tạo cát âm định hình, có thể khai thác các yếu tố loại hình sinh hoạt từ lúc 14h30 chiều đến 6h30 sáng (thời gian cát mát trong ngày). Nếu liên kết với Đà Lạt – Lâm Đồng sẽ có những tour du lịch: khám phá văn hóa Chăm – Tây Nguyên, một ngày 2 vùng địa hình: Núi – Biển, 2 miền khí hậu: Ôn đới – Nhiệt đới… độc đáo và hấp dẫn.

Về tạo những tiềm năng mới do thay đổi cấu trúc: Các tỉnh mà trung tâm hành chính – thành phố nằm ở điểm sát ranh giới Tỉnh khó khăn trong giao thông khoảng cách lớn việc đối nội như Việt Trì (Phú Thọ) hay thành phố Hưng Yên (Hưng Yên) thì có thể chuyển dịch một số trụ sở ngành nội vụ vào khu vực phát triển mới hay vị trí trung tâm của tỉnh (Thị xã Phú Thọ của tỉnh Phú Thọ hay Bô Thời – Dân Tiến của tỉnh Hưng Yên) thì không những tăng cường thuận tiện phục vụ doanh nghiệp, nhân dân (cải cách hành chính hữu hiệu) mà còn kích thích phát triển đô thị tại những vị trí mới này.

Các quỹ đất ven sông Hồng của các tỉnh đồng bằng sông Hồng, nếu không vi phạm Luật Đê điều cũng nên có cơ chế khuyến khích, quỹ đất lớn để xác định các chức năng lớn thay đổi diện mạo, kinh tế khu vực, tỉnh… nhất là các khu vực các tỉnh đối diện với Thủ đô Hà Nội qua sông Hồng (Phú Thọ, Vĩnh Phúc, Hưng Yên).

Hà Nội cũng thế, với tính chất đặc thù là Thủ đô và địa thế chính trị của Việt Nam thì việc đề xuất tạo dựng khu vực Bắc sông Hồng thành trung tâm giao lưu hợp tác kết nối ASEAN, ASEAN với 4 đối tác Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Úc là điều trong tầm tay nhưng chưa trong tâm suy nghĩ của địa phương. Chắc chắn sẽ tạo động lực cho cả phía Bắc sông Hồng (nơi đã từng phê duyệt  Quy hoạch khung hạ tầng kỹ thuật 16 năm về trước) phát triển hiện đại – đối trọng với đô thị phía Nam sông Hồng, giảm cách tắc giao thông vào nội đô lịch sử.

Liên kết quy hoạch Tỉnh với quy hoạch cấp trên

Quan điểm tiếp cận của quy hoạch tổng thể quốc gia là: Phát triển quốc gia trong một thể thống nhất, không bị chia cắt, ràng buộc bởi địa giới hành chính vùng, tỉnh nhằm nâng cao hiệu quả cạnh tranh toàn cầu của quốc gia; Huy động và sử dụng một cách hiệu quả nhất các nguồn lực, phát huy cao nhất các lợi thế so sánh, đặc thù của mỗi vùng, địa phương, tạo các vùng, khu vực, hành lang kinh tế làm động lực, cực tăng trưởng, phát triển kinh tế cả nước theo hướng trọng tâm, trọng điểm, nhanh và hiệu quả vì lợi ích quốc gia..

Để triển khai quy hoạch cấp dưới, quan trọng nhất trong liên kết quy hoạch chính là cơ chế quản lý kiểm soát, nhất là đối với các Vùng trọng điểm. Ví dụ như Ban chỉ đạo quy hoạch Vùng Thủ đô ra đời gần hai chục năm trước nhưng thực tế đến bây giờ trách nhiệm mới chỉ được ghi trên giấy chứ không có quyền hạn quyết định cụ thể. Chính vì thế không có những hoạt động kiểm soát phát triển các Tỉnh theo đúng Quy hoạch Vùng Thủ đô đã định hướng. Những vành đai xanh bị mất dần, những khu công nghiệp của các Tỉnh liền kề đang làm ô nhiễm thêm bầu không khí, môi trường Hà Nội.

Hay như tỉnh Hưng Yên, dọc từ Văn Giang đến thành phố Hưng Yên đối diện  với 3 huyện của Hà Nội qua sông Hồng: Thanh Trì, Thường Tín và Phú Xuyên (một trong 5 đô thị vệ tinh của Hà Nội) nhưng khi Hà Nội và Hưng Yên quy hoạch Tỉnh liên quan khu vực sông Hồng lại không có sự xem xét của Ban chỉ đạo Vùng Thủ đô hoặc của mỗi Tỉnh tính đến các chức năng hai bên tương tác, hỗ trợ nhau để cùng phát triển bền vững và tạo dựng hình ảnh chung hai bên sông.

Kinh nghiệm cụ thể như nước Pháp có vùng Ile-de-France, họ có cơ chế kiểm soát phát triển của các tỉnh thành trong vùng đó. Phải có quyền hạn rõ ràng và mạch lạc để có thể chỉ đạo được các tỉnh thì quy hoạch vùng đấy mới thực sự đi vào cuộc sống, không mang ý nghĩa là hành chính mà phải kiểm soát, điều tiết phát triển bền vững, đồng bộ.

Quy hoạch tỉnh là sự cụ thể hoá quy hoạch vùng và quy hoạch tổng thể quốc gia. Nếu không có sự kiểm soát phát triển thì không nên có quy hoạch vùng vì đã nằm trong quy hoạch tổng thể quốc gia. Trong bất kỳ một tỉnh hay một huyện nào cũng phải có sự liên kết với các địa phương xung quanh. Hệ thống đô thị của tỉnh cũng cần có sự hỗ trợ, tương tác của các địa bàn lân cận của các tỉnh khác. Tuy nhiên, hiện nay trong nhiều đồ án của các tỉnh lại chưa được xem xét đến. Điều này thể hiện tầm nhìn quy hoạch không có sự liên kết với địa bàn, cũng như không khai thác được yếu tố độc đáo, khác biệt để tạo nên tiềm năng vô hạn.

Trong mỗi Nghị quyết định hướng quy hoạch thì đều có xác định ngành hay lĩnh vực nào sẽ là ngành kinh tế mũi nhọn, dẫn dắt chủ đạo và khi nào đột phá. Tuy nhiên, ngành mũi nhọn đó cần phải được xem xét trong tổng thể. Ví dụ các tỉnh Duyên hải Nam Trung Bộ (Phú Yên, Bình Định, Khánh Hoà, Ninh Thuận, Bình Thuận) mặc dù đều là kinh tế biển nhưng lại có sự khác biệt. Như tỉnh Ninh Thuận không có đảo thì có thể liên kết phát triển kinh tế, du lịch biển đảo với các Tỉnh hay không? Loại hình nào? Ninh Thuận có tới 105,8km bờ biển nhưng chỉ có 23km ở Ninh Chữ có thể khai thác và đã khai thác hết biển truyền thống. Trong khi riêng dự án Amanoi Resort Ninh Thuận 6 sao đã đóng góp tỷ trọng lớn cho Tỉnh. Muốn phát triển thì cần so sánh địa bàn lân cận, tính chất tương tự để cùng hợp lực, phân chia, hỗ trợ, tránh tình trạng làm kinh tế theo phong trào như mía đường, năng lượng gió như hiện nay.

Vậy vẫn là, Quy hoạch Tỉnh muốn khả thi thì phải phát triển bền vững trên cơ sở khai thác tiềm năng tài nguyên vô hạn của địa phương và liên kết, hợp lực trong liên kết vùng./.